Wat gebeurt er als een persoon of een entiteit onterecht op de Europese lijst van terroristische organisaties wordt geplaatst? Die persoon lijdt daardoor uiteraard schade. Is het voor hem mogelijk om schadevergoeding te vorderen bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen? Dit is de vraag die in dit artikel de rode draad zal vormen.
Inhoudsopgave
1. Inleiding
2. Europese lijst van terroristische organisaties
3. Schadevergoeding binnen de EG
4. Bevoegdheid in schadevergoedingszaken
4.1 Gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid
4.2 Politiële en justitiële samenwerking
4.3 Schadevergoeding
Conclusie
Bronvermelding
1. Inleiding
Op 11 september 2001 vlogen twee vliegtuigen de torens van het World Trade Centre in New York binnen. Bij deze terroristische aanslag kwamen zo’n 2.800 mensen om het leven. Om herhaling hiervan te voorkomen nam de VN Veiligheidsraad verschillende resoluties aan inzake de financiering en ondersteuning van terroristische daden.[1]
Ook in het kader van de Europese Unie worden afspraken gemaakt over de strijd tegen financiering van terrorisme. Zo is er een Financial Investigation Unit (FIU) opgericht, waarin financieel gerelateerde informatie wordt uitgewisseld tussen de lidstaten van de EU. Tevens zijn er, naar aanleiding van resoluties van de VN Veiligheidsraad, zogenaamde bevriezingslijsten gecreëerd. Door middel van deze lijsten worden financiële tegoeden van personen en entiteiten die op deze lijsten zijn geregistreerd bevroren. De Raad van de Europese Unie heeft op 27 december 2001 ter uitvoering van een resolutie een gemeenschappelijk standpunt en een verordening aangenomen ten aanzien van bevriezing van de tegoeden van personen en entiteiten die terroristische daden plegen of proberen te plegen.[2] De betreffende personen en entiteiten zijn bij Raadsbesluit opgenomen op een Europese lijst van terroristische organisaties. Maar wat gebeurt er als een persoon ten gevolge van het gemeenschappelijk standpunt van de Raad onterecht op de lijst wordt geplaatst? Die persoon lijdt daardoor uiteraard schade. Is het voor hem mogelijk om schadevergoeding te vorderen bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen? Dit is de vraag die in deze paper de rode draad zal vormen.
In dit artikel bekijken we eerst het gemeenschappelijk standpunt en de verordening van de Raad met betrekking tot de bevriezing van de tegoeden van personen en entiteiten die terroristische daden plegen of proberen te plegen. Vervolgens zal er gekeken worden wanneer men volgens de regels van de EG schadevergoeding kan vorderen. Daarna wordt gekeken naar de bevoegdheid van het Hof van Justitie om kennis te nemen van zaken op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid en de politiële en justitiële samenwerking. Vervolgens wordt gekeken of personen en entiteiten een vordering tot schadevergoeding kunnen indienen bij het Hof van Justitie als zij onterecht op een bevriezingslijst staan. En als laatste zal een korte samenvatting en een conclusie gegeven worden, waarbij een antwoord op de probleemstelling geformuleerd zal worden.
2. Europese lijsten van terroristische organisaties
De Europese Unie heeft tegenwoordig twee lijsten van terroristische organisaties. Op de eerste lijst staan ‘persons and entities associated with Usama bin Laden, the Al-Qaida network and the Taliban’. Deze lijst is gebaseerd op verschillende resoluties van de VN Veiligheidsraad[3] en is vervolgens geïncorporeerd in Gemeenschapsrecht in het gemeenschappelijk standpunt 2002/402 en verordeningen 337/2000 en 467/2001, die vervangen zijn door verordening 881/2002.[4]
De lijst is gebaseerd op de VN lijst, maar de Commissie heeft wel de bevoegdheid om de lijst bij te werken en aan te passen op basis van ‘pertinent notification or information by the UN Security Council, the Taliban Sanctions Committee and the Member States, as appropriate’ (art. 5 verordening 881/2002).
De tweede lijst is meer algemeen. Op deze lijst staan ‘persons, groups and entities involved in terrorist acts’ (art. 2 gemeenschappelijk standpunt 2001/931) zoals de ETA, IRA en GRAPO en hun leden, en is opgesteld naar aanleiding van Resolutie 1373 van de VN Veiligheidsraad en uitgewerkt in het gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en, voor personen en groepen buiten de EU, in de verordening 2580/2001. Het gemeenschappelijk standpunt gaat echter verder dan resolutie 1373 met dien verstande dat lidstaten daadwerkelijk moeten voorkomen dat hun onderdanen actieve of passieve support geven aan de entiteiten of personen die betrokken zijn bij terroristische daden. Daar komt nog eens bij dat de niet-bindende regels uit de resolutie in het gemeenschappelijk standpunt nu wel bindend zijn voor de lidstaten van de EU.[5]
De lijst wordt opgesteld en bijgewerkt op basis van ‘precise information of material (…) which indicates that a decision has been taken by a competent authority in respect of the persons, groups and entities concerned, irrespective of whether it concerns the instigation of investigations or prosecutions’ (art. 2 lid 3 en art. 7 verordening 2580/2001). Hier op bestaat echter één uitzondering. Indien de VN Veiligheidsraad de personen of entiteiten heeft aangewezen als zijnde gerelateerd aan terrorisme en als de VN Veiligheidsraad ook nog eens een sanctie heeft bevolen tegen die personen of entiteiten, dan mogen die personen of entiteiten aan de lijst toegevoegd worden zonder nader onderzoek van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten van de EU.
3. Schadevergoeding binnen de EG
Schadevergoeding kan in beginsel gevorderd worden op grond van art. 288. Volgens art. 235 behoort dit tot de exclusieve bevoegdheid van het Hof van Justitie. Bij een vordering tot schadevergoeding op grond van art. 288 hoeft niet eerst gekeken worden naar de wettigheid van de handelingen van de instellingen volgens art. 230. Art. 288 kan dus apart gevorderd worden, zonder dat het afhankelijk is van andere artikelen van het EG-Verdrag.
Bij de vordering tot schadevergoeding op grond van art. 288 dient een onderscheid gemaakt te worden tussen de contractuele en niet-contractuele aansprakelijkheid. De schade die voortvloeit uit het niet nakomen van een contract, kan gevorderd worden bij de nationale rechter (art. 288, eerste alinea, EG-Verdrag). Voor de niet-contractuele aansprakelijkheid ‘moet de Gemeenschap overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben, de schade vergoeden die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt’ (art. 288, tweede alinea, EG-Verdrag). Hoewel dit artikel alleen spreekt over de instellingen, heeft het Hof uitgemaakt dat ook andere organen van de EG hieronder kunnen vallen.[6]
Uit art. 288, tweede alinea, blijkt niet wanneer de EG aansprakelijk is. Dit moet gezocht worden in de ‘algemene beginselen welke de rechtsstelsel der lidstaten gemeen hebben’. Met andere woorden, de EG is aansprakelijk wanneer dit blijkt uit rechtersrecht. Er zijn wel drie algemene voorwaarden waaraan voldaan moet worden als er een vordering tot schadevergoeding wordt ingediend. Ten eerste moet er sprake zijn van schade. Ten tweede dient er tussen de schade en de gedraging van de instelling een causaal verband te bestaan. En ten derde moet die gedraging onrechtmatig zijn geweest.[7] Deze drie voorwaarden gelden echter alleen voor rechtsgebieden waar de instellingen geen discretionaire bevoegdheid hebben. Op de gebieden waar de instellingen wel een zekere discretionaire bevoegdheid hebben geldt dat de instellingen aansprakelijk zijn indien er sprake is van ‘a sufficiently flagrant violation of a superior rule of law for the protection of the individual’. Dit wordt ook wel de Schöppenstedt- formule genoemd.[8] Het moet hierbij gaan om een schending van bijvoorbeeld algemene beginselen van Gemeenschapsrecht, fundamentele rechten of er moet sprake zijn van misbruik van bevoegdheden.[9]
4. Bevoegdheid in schadevergoedingszaken
Zoals we hierboven hebben kunnen zien heeft het Hof van Justitie jurisdictie in zaken over schadevergoeding. Het gaat daarbij wel slechts over zaken binnen de EG. Het gemeenschappelijk standpunt van de bevriezingslijsten is echter een aangelegenheid van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (tweede pijler) en van de politiële en justitiële samenwerking (derde pijler), waardoor de regels van de EG in beginsel niet van toepassing zijn. Binnen de tweede en derde pijler zijn geen bepalingen over schadevergoeding te vinden, dus de enige mogelijkheid voor een geslaagd beroep op schadevergoeding is ervoor te zorgen dat het gemeenschapsrecht van toepassing is op de betreffende zaak. Dan moet echter wel eerst het Hof van Justitie bevoegd zijn om over die zaak te beslissen.
In dit hoofdstuk wordt daarom eerst ingegaan op de bevoegdheid van het Hof van Justitie in de tweede en derde pijler met betrekking tot een gemeenschappelijk standpunt. Vervolgens wordt er gekeken of er een mogelijkheid tot schadevergoeding bestaat in het geval van onterechte plaatsing op de bevriezingslijst ten gevolge van het gemeenschappelijk standpunt.
4.1 Gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid
In Titel V EU-Verdrag komt geen bepaling voor met bevoegdheden voor het Hof van Justitie. Dit betekent dat het Hof geen jurisdictie heeft over zaken van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid.
4.2 Politiële en justitiële samenwerking
Art. 35 EU geeft de bevoegdheid van het Hof van Justitie aan op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking. Het Hof is in drie gevallen bevoegd:
‘In de eerste plaats is het krachtens artikel 35, lid 1, EU bevoegd, bij wijze van prejudiciële beslissing een uitspraak te doen over de geldigheid en de uitlegging van kaderbesluiten en besluiten, over de uitlegging van op grond van titel VI van het EU-Verdrag vastgestelde overeenkomsten en over de geldigheid en de uitlegging van uitvoeringsmaatregelen. In de tweede plaats is het Hof volgens artikel 35, lid 6, EU bevoegd de wettigheid na te gaan van kaderbesluiten en besluiten in elk door een lidstaat of de Commissie van de Europese Gemeenschappen ingesteld beroep wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het EU-Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid. Ten slotte is het Hof volgens artikel 35, lid 7, EU bevoegd uitspraak te doen in elk geschil tussen lidstaten betreffende de uitlegging of de toepassing van op grond van artikel 34, lid 2, EU aangenomen besluiten wanneer de Raad er niet in slaagt het geschil te regelen binnen zes maanden te rekenen vanaf het tijdstip waarop een van zijn leden het hem heeft voorgelegd.'[10]
Het Hof is dus slechts in deze drie gevallen bevoegd een uitspraak te doen op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking. Daar komt nog eens bij dat alleen de Commissie of een lidstaat een dergelijk zaak kan aanbrengen bij het Hof. Als een persoon of een entiteit dit doet, wordt diegene niet-ontvankelijk verklaard.
De drie gevallen van bevoegdheid zeggen niets over gemeenschappelijke standpunten. Dat wil echter niet zeggen dat het Hof van Justitie daar geen jurisdictie over heeft. In de zaak Segi heeft het Hof van Justitie uitgemaakt dat zij voortaan prejudiciële vragen mag beantwoorden over zaken betreffende gemeenschappelijke standpunten:
‘Een gemeenschappelijk standpunt dat, gelet op de inhoud ervan, een ruimere draagwijdte heeft dan die welke door het EU-Verdrag aan dit soort handeling wordt toegekend, moet dus aan de controle van het Hof kunnen worden onderworpen. Bijgevolg kan een nationale rechter bij wie een geding aanhangig is waarin zijdelings de vraag aan de orde is naar de geldigheid of de uitlegging van een gemeenschappelijk standpunt dat op grond van artikel 34 EU is vastgesteld […] en die ernstige twijfels heeft over de vraag of dit gemeenschappelijke standpunt in werkelijkheid beoogt rechtsgevolgen voor derden teweeg te brengen, het Hof onder de voorwaarden van artikel 35 EU verzoeken om een prejudiciële beslissing.[…] Het Hof is ook bevoegd om de wettigheid van dergelijke handelingen na te gaan in elk door een lidstaat of de Commissie onder de voorwaarden van artikel 35, lid 6, EU ingesteld beroep’.[11]
Tevens kunnen personen en entiteiten een zaak beginnen bij het Hof van Justitie op basis van het EG-Verdrag, als er wordt gesteld dat het gemeenschappelijk standpunt inbreuk maakt op het Gemeenschapsrecht:
‘De gemeenschapsrechters zijn immers bevoegd om de inhoud van een in het kader van het EU-Verdrag vastgestelde handeling te toetsen teneinde na te gaan of die handeling geen afbreuk doet aan de bevoegdheden van de Gemeenschap, en om haar nietig te verklaren indien zou blijken dat zij op een bepaling van het EG-Verdrag had moeten worden gebaseerd.'[12]
In de gevallen dat het Gemeenschapsrecht wordt geraakt door een gemeenschappelijk standpunt op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking, heeft het Hof van Justitie dus wel degelijk jurisdictie.
4.3 Schadevergoeding
Nu het Hof van Justitie bevoegd is kennis te nemen van een zaak over een gemeenschappelijk standpunt dat speelt op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking en dat inbreuk maakt op het Gemeenschapsrecht, moet gekeken worden of het Hof daarvoor schadevergoeding kan toekennen. In het arrest Segi doet de Baskische organisatie een vordering tot schadevergoeding. Die vordering wordt zowel door het Gerecht van Eerste Aanleg als door het Hof van Justitie afgewezen. Art. 35 EU spreekt immers niet van een bevoegdheid voor het Hof om kennis te nemen van een beroep tot schadevergoeding. Tevens spreekt art. 41 EU-Verdrag niet over art. 235 en 288 EG, waardoor die artikelen niet van toepassing zijn op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking. [13]
Ook in de zaak Sison houdt het Hof van Justitie dat standpunt aan:
‘[…] that damage too originates in, […] the adoption of Common Position 2001/931, which falls outside the jurisdiction of the Court of First Instance in these proceedings.´[14]
In een aantal andere zaken zijn ook vorderingen tot schadevergoeding ingediend, maar bij al die zaken ging het om de vernietiging van een verordening en niet om de vernietiging van een gemeenschappelijk standpunt. Het verschil tussen een verordening en een gemeenschappelijk standpunt is dat een verordening onder het EG-recht valt, waardoor art. 230, 235 en 288 EG van toepassing zijn. In die gevallen kan er dus wel schadevergoeding worden gevorderd, alhoewel schadevergoeding vrijwel nooit wordt toegekend door het Hof van Justitie.
5. Conclusie
In dit artikel stond de volgende vraag centraal:
Kunnen personen en entiteiten die onterecht op een bevriezingslijst staan een beroep tot schadevergoeding indienen bij het Hof van Justitie van de Europese Unie?
Bij de beantwoording van deze vraag is allereerst ingegaan op de bevriezingslijsten die binnen de EU bestaan. Er zijn twee bevriezingslijsten: een lijst voor personen en entiteiten die geassocieerd worden met Osama bin Laden, het Al-Qaida netwerk en de Taliban en een algemene lijst voor personen en entiteiten die geassocieerd worden met terroristische daden.
Bij een vordering tot schadevergoeding moet met meerdere elementen rekening worden gehouden. Ten eerste moet bekeken worden in welke pijler van de EU de schadevergoeding gevorderd wordt. Het Hof van Justitie kan namelijk niet in elke pijler jurisdictie uitoefenen. Indien de schadevergoeding gevorderd wordt in een zaak waarbij het gaat om een inbreuk op gemeenschapsrecht, dan moet gekeken worden naar artikelen 230, 235 en 288 EG. Art. 230 spreekt over toetsing van de wettigheid van handelingen van de instellingen. Naast die toetsing kan dan tevens schadevergoeding gevorderd worden. Als een partij echter alleen schadevergoeding wilt vorderen en niet de wettigheid na wil gaan van handelingen van een instelling, dan kan hij een beroep doen op art. 288 of art. 235 jo. 288, tweede alinea EG.
Als een vordering tot schadevergoeding wordt gedaan in een zaak op het gebied van gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid, dan moet het Hof van Justitie zich onbevoegd verklaren. Titel V EU-Verdrag spreekt immers niet over enige bevoegdheid voor het Hof van Justitie.
Op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking heeft het Hof van Justitie wel bevoegdheden op grond van art. 35 EU. Het Hof van Justitie heeft in die derde pijler drie bevoegdheden:
– ze mag prejudiciële vragen beantwoorden (leden 1-5); – ze mag kennis nemen van een beroep tot nietigverklaring (lid 6); en – ze mag kennis nemen van geschillen tussen de lidstaten onderling of tussen een lidstaat en de Commissie (lid 7).
In het arrest Segi kregen het Gerecht van Eerste Aanleg en het Hof van Justitie de mogelijkheid zich uit te spreken over een vordering tot schadevergoeding. Zowel het Gerecht van Eerste Aanleg als het Hof van Justitie wezen de vordering af met het argument dat art. 35 EU niet spreekt van een bevoegdheid voor het Hof om kennis te nemen van een beroep tot schadevergoeding. Tevens spreekt art. 41 EU-Verdrag niet over art. 235 en 288 EG, waardoor die artikelen niet van toepassing zijn op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking. Ook in de zaak Sison houdt het Hof van Justitie dat standpunt aan.
De vraag ‘kunnen personen en entiteiten die onterecht op een bevriezingslijst staan een beroep tot schadevergoeding indienen bij het Hof van Justitie van de Europese Unie?’ moet dus negatief beantwoordt worden. Dit omdat het hier gaat om de gebieden van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid en de politiële en justitiële samenwerking. Het Hof van Justitie heeft daar een beperkte jurisdictie en als ze al jurisdictie kan uitoefenen, kan zij dat niet over een vordering tot schadevergoeding.
Bronvermelding
Jurisprudentie
GvEA 13 december 1995, zaken T-481 en 484/93, Jur. 1995, p. II-2941.
GvEA 7 juni 2004, zaak T-338/02, Jur. 2004, p. II -1647.
GvEA 14 december 2005, zaak T-69/00, ECR II‑5393.
HvJ EG 25 mei 1993, zaak C-370/89, Jur. 1993, p. I-02583.
HvJ EG 15 maart 2005, zaak C‑160/03, Jur. 2005, p.I‑2077.
HvJ EG 15 maart 2005, zaak C-355/04 P, Jur. 2007, p. I-1657.
Overige bronnen
Europese Unie
Gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB, 27 december 2001.
Gemeenschappelijk standpunt 2002/402/GBVB, 27 mei 2002.
Verordening (EG) Nr. 2580/2001, 27 december 2001.
Verordening (EG) Nr. 881/2002, 27 mei 2002.
Verenigde Naties
Resolutie 1333/2000, 19 december 2000.
Resolutie 1373/2001, 28 september 2001.
Noten
[1] Zie bijvoorbeeld Resolutie 1373/2001, 28 september 2001.
[2] Gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB van de Raad, 27 december 2001; Verordening (EG) Nr. 2580/2001 van de Raad, 27 december 2001.
[3] Zie bijvoorbeeld Resolutie 1333/2000.
[4] Gemeenschappelijk standpunt 2002/402/GBVB van de Raad, 27 mei 2002; Verordening (EG) Nr. 881/2002, 27 mei 2002.
[5] Zie bijvoorbeeld art. 3 lid 3 sub k van het gemeenschappelijk standpunt: het uitwisselen van informatie.
[6] HvJ EG 25 mei 1993, zaak C-370/89, Jur. 1993, p. I-02583.
[7] GvEA 14 december 2005, zaak T-69/00, ECR II‑5393, par. 85.
[8] HvJ EG 2december 1971, zaak 5/71, Jur. p. 975.
[9] GvEA 13 december 1995, zaken T-481 en 484/93, Jur. 1995, p. II-2941.
[10] HvJ EG 15 maart 2005, zaak C-355/04 P, Jur. 2007, p. I-1657, par. 45.
[11] HvJ EG 15 maart 2005, zaak C-355/04 P, Jur. 2007, p. I-1657, par. 54-55.
[12] GvEA 7 juni 2004, zaak T-338/02, Jur. 2004, p. II -1647, par. 56.
[13] HvJ EG 15 maart 2005, zaak C-355/04 P, Jur. 2007, p. I-1657, par. 47; HvJ EG 15 maart 2005, zaak C‑160/03, Jur. 2005, p.I‑2077, par. 38.
[14] GvEA 7 juni 2004, zaak T-338/02, Jur. 2004, p. II -1647, par. 247.
